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实体规则考量下的执行权管理

——构建契合流程管理的执行实体规制方法

发布时间:2014-10-31 16:38:17


  [内容提要]创新和加强法院执行管理,既是重要的司法理念问题,也是重要的司法实践问题。它是落实三项重点工作,实现新时期人民法院科学发展的重要举措,也是适应形势任务需要,完善自身建设,回应社会公众对于司法公平、廉洁、为民期待的必然要求。 基于执行权的复合性和执行工作的特殊性,对执行管理制度的研究维度更广、难度更大,所以不能奢求毕其功于一役。但借鉴审判管理的制度模式,可将执行权运行管理分为对案件执行流程的管理、对案件实体质量的评查以及对法官执行质效的考核。本文从执行实体管理的要素分析着手,对比执行程序管理,对现行的执行实体管理的乏力和缺位进行了论述,并试图从实体范畴内构建全方位、无缝隙的执行管理制度。

  [关键词]流程管理 实体规制 执行质效考评

  

  近年来,法学理论和实务界对程序意义上的执行权流程管理尤为重视,最高人民法院接连出台了《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》、《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》(后文简称《意见》)等规定,对执行权运行的程序规则进行了较为系统的阐释和分析,意图将执行工作管理引向程序轨道,加以规范。因此,与备受关注的执行程序管理制度相比,我们对执行权运行的实体管理稍显乏力和不足。《强制执行法》等相关执行领域单行法律出台的迟缓、执行机构管理改革的相对滞后、执行力量的薄弱以及执行人员综合素质的不足等各种问题已经成为长期制约执行工作深入推进的掣肘。也恰是由于执行实体管理的缺位和异形,才使我们精心设计的大量程序规则貌似从形式上保障了当事人的实体权利,实则很大程度上流于形式上的推进,最终使整个执行工作陷于非正义的沼泽。

  一、概念:执行权实体管理的要素分析

  任何管理工作都是在管理主体与管理客体相互联系、相互作用的过程中进行的。执行权的管理,就是指在民事、商事、行政、刑事案件中,人民法院对以财产和行为为执行对象的执行权运行过程进行管理的活动。 所谓执行权的实体管理,就是指通过建立制度章程等方式对执行案件处理是否公平合法的实体角度进行管理。其基本内容主要包括实体意义上的案件质量管理以及法官的执行质效评查制度等。从本质上来看,执行实体管理是一种管理行为,系管理主体通过对管理客体的认识,揭示出客体性质和规律,据此能动性地采取管理措施,并对组织系统中个体行为进行计划、指导、协调和控制,从而影响和激励个体行为的过程。 目前,审判管理成为法院管理工作的重要组成部分,并已然被置于司法改革的显要位置。而以执行权运行作为管理范畴的执行管理,同样存在管理主体和客体的互动和博弈过程,同样关系到法院执行工作的深化与推进。所不同的是,对执行权管理的实体考量内容更加多元、主体更为复杂、客体更为特殊、管理规律和模式更难把握和定位。

  与执行权的流程管理相比,实体意义上的执行权管理主要有以下几个特点:

  (一)管理主体更专业

  狭义上的执行管理主体应为人民法院。但执行内部机构作为执行管理主体显然重蹈了“裁判员”与“运动员”合二为一的覆辙。尽管目前执行管理主体的设计仍有争议,但总体上,与程序意义上的执行管理主体相比,实体维度的管理主体应在法律和管理领域上更为专业。实体管理对象的复杂和多样化对执行实体管理机构提出了更高的要求。

  1.要熟悉执行工作。执行的实体管理者需要对执行工作在整体上有全面和准确的把握。如果说对于程序意义上的执行管理,管理者只需要从外部形式上做好期限流程的管理和节点监控即可,那实体意义上的管理涉及面则更广、更复杂。不仅要求对当前社会的大环境、现行的执行法律法规、司法解释和习惯做法有相当程度地理解,而且对执行案件实体处理的标准也必须准确把握和应用。此外,由于目前执行单行立法的迟缓和相关配套规则的不完善,执行实体管理者必须同时具备丰厚和过硬的法理学及民商法理论基础。在执行案件的具体管理中,灵活地将民商事基本理念举一反三地运用于执行实体管理领域。

  2.要熟悉管理工作。管理学理论认为,管理主体对管理效果起决定作用,管理效果也取决于管理主体的能动管理。熟悉执行管理并准确的应用好管理工作,能将现代科学的管理方法科学嫁接于执行领域,是更好地发挥管理主体能动性的必要条件。目前,管理学意义上的潮流思想是百花齐放、百家争鸣。不论是迈克尔•波特的竞争战略理论 ,哈默尔和普拉哈拉德的核心能力理论 ,还是沙因的组织文化理论 以及彼得圣吉的学习型组织理论 和团队管理理论,都可以被执行实体管理者加以引申而为己所用。但如何整合并有选择地将这些先进的管理理论应用于执行权的实体运行过程,对管理者而言,着实是个巨大的挑战。

  3.要熟悉社会环境。相对审判而言,执行工作的特殊性在于,执行与整个社会环境的联系更加密切和微妙。执行程序的流程管理可以孤立于社会大环境而单纯着眼于节点的控制和分段的运行,而执行的实体管理者则不能如此一叶障目和孤立闭塞。当前条件下,执行个案的实体处理不仅依赖于执行人员丰厚的执行业务能力和实践经验,更离不开社会各方面力量的参与和协助。因此,执行实体管理者必须要熟悉社会环境,具备良好的沟通和协调能力,能对影响执行权实体运行质量的协助执行主体和各方面客观条件进行合理的分析,并将管理学、法学和社会学的知识融会贯通地灵活运行于执行实体管理。

  此外,实体管理主体的专业性还表现在管理主体职能和定位的专一和准确。我们应尽量避免像审判管理主体那样出现审判职能和审判管理职责“两个牌子、一套班子”的尴尬局面。

  (二)管理范畴更多元

  简单地说,执行管理的对象就是“管人”、“管事”和“管案”。而实体意义上的执行权管理,即着重从实体权利义务的角度管理执行权运行中与人、案和事相关的内容。执行权的实体管理涉及到执行行为运行的全过程,有时甚至延伸至执行权启动之前与结束之后。与更加注重职能划分和期限控制的流程管理相比,执行权的实体管理更多的是对每一起案件所采取的每一个步骤和程序、做出的裁决是否在法律规定的范围内进行规范和管理。比如,执行内容是否准确,中止、终结案件是否符合法律规定,变更追加被执行人是否符合法律规定,案款过付数额是否符合法律要求。如果说执行流程管理是形式管理,那执行权实体管理则涉及到对执行行为中法律适用和选择是否合法恰当的实质管理问题。而且,实体管理不像程序管理那么机械和单一。虽然案件的实体处理有实体法律为依据,但法官对实体处理的对错往往因法官个人对法律的理解、认识的偏差而有所不同。这就导致对执行权的实体管理情形更复杂,难度更大。

  在过去,是不存在对执行权的实体管理的。因为,那时的执行权本身是不会存在影响当事人实体权利义务关系可能的。那时的法院执行只是着眼于对已生效法律文书的简单执行,所谓执行权也仅仅是指带有行政强制色彩的公权力。执行员只要在被执行人面前亮出法院这张王牌,即可“快捷”、“方便”地顺利实现执行意图。那时的执行权运行是绝对的“顺畅”和“高效”。一马平川推进式的执行过程根本不需要所谓的实体管理或程序规制。判决书就是当时执行全过程的最大依据,但随着执行权内涵的丰富和拓深,依托于执行行为而产生的执行裁判权,已然成为执行权运行的重要组成部分。执行裁判权主要是指执行的裁判机构,根据有关执行当事人的申请或执行实施部门的建议,组成合议庭或由执行法官单独对涉及当事人权利义务关系的程序性和实体性事项所作出的审查或裁判的权利。《意见》第4条谨慎地将这种执行裁判权定义为执行审查权,并对其范围做了规定。执行审查权与执行实施权相比,具有程序意义和实体意义上的“二重性”,即它也存在一个认定案件事实、判定执行行为是否合法的推理过程。执行依据内容的审查,执行当事人的追加或变更,裁定中止、终结或不予执行,裁定以物抵债、执行回转以及对有关强制执行措施、制裁措施和实施措施的异议、复议审查等等,这些衍生于执行过程、存在影响当事人权利义务可能性的裁判行为,目前已成为执行权运行实体管理的重要客体之一。

  (三)管理方法更特殊

  流程管理主要依赖于对执行案件的期限管理和有条件的信息化管理,强调的是外部客观管理手段对执行权运行的规制和监控,执行权运行的实体管理当然也离不开这些管理方法。但基于管理对象的不同,对执行权实体管理的方式则更为特殊。目前来看,现行的管理仍然依赖于制度的构建、规则的重塑,法律的适用标准考察和对执行人员综合素质的教育培训等,比如执行审查过程中对“合议庭”的管理、执行卷宗的评查标准管理、执行人员的执行质效评价等等。内容众多,体系庞杂,过程繁琐。同时,执行权的实体管理和运行还存在不够客观科学的弊端,因为实体管理毕竟不同于客观的流程管理,其管理的过程,主要是“人”作用于案件的过程,因此,实体管理存在受“人”主观影响的可能,会因此导致人为操作的成分过多,管理的主观性和随意性过强等诸多弊端。

  二、思路:执行权实体管理的进路探索

  执行权不能涉及对当事人实体权利的处分,但对执行权的管理却可以从实体规范的角度进行考察。与执行流程管理相比,对执行权的实体管理存在许多诸如规则设计不科学、落实不到位的问题,正是由于实体管理的缺位和异形,也导致了近年来执行流程管理效果的不甚理想。既然,实体管理和程序管理是执行权运行中两个并行不悖又相互支撑的管理维度,因此,在程序管理频出新招的当前,对执行权实体管理的规则设计更不能掉以轻心。

  (一)原则

  笔者认为,科学有效且符合执行权运行规律的实体管理制度应主要遵循以下几个原则:

  1.符合执行权运行的特殊规律。认识并尊重客观规律是我们进行一切社会活动的基础。执行权的实体管理制度必须充分揭示执行活动特点,尊重执行权运行规律。首先,执行权带有强烈的行政权色彩,行政权对“效率”价值的追求引导着实体管理必须强调对“效率”价值的管理。第二,执行权的行使离不开协助执行单位的配合与支持,所以,对执行权实体管理制度的设计必须兼顾到与协助执行单位关系的协调和处理。第三,执行权还有其裁判权的特点,这就需要管理者能熟练对类似审判管理意义上的实体管理制度进行适度转化适用。

  2.兼顾与执行权流程管理制度的配合。不可否认,个别地方将执行权运行程序的人为划分是不科学合理的,许多“鸽笼式”的程序设计甚至割裂了执行权运行的整体性。 同样,执行权的实体管理也要充分兼顾流程管理的特点,避免出现与执行流程管理相脱节的制度设计。比如,首先需要区分执行实施阶段与执行审查阶段的不同特点,对各项量化指标的设计不能大而化之的一概而论;对执行员在各个不同阶段的工作量以及执行质效的划分和评价,更需要结合流程管理进行综合考量。

  3.契合管理者与被管理者的人性特点。同审判管理一样,执行实体管理要具备道德性 ,即管理规则的设置和管理职能的划分要充分注重以人为本,提高执行人员的综合素质,以满足管理者和被管理对象的需要为立足点,调动其制度落实的自觉性和积极性。在制度的设计和落实中,掌握好灵活性和原则性。比如,科学设定执行质效评估指标和评估标准,准确反映执行员个人业绩,形成良好的办案引导和激励机制。

  (二)路径选择

  1.执行质效体系规则的完善。实体管理主要是对执行案件实体方面做出评价,它主要通过对执行行为合法性的评价来实现管理目的,这就依赖于相关法律法规的配套和完善。目前,执行单行立法的延迟出台,执行权实体管理规则的单一和匮乏,使执行管理更多的是借鉴审判管理的相关规定,无法有针对性地体现执行阶段对案件质效的管理意图。而现有的执行实体管理规则比较繁琐、零碎且操作性不足,很大程度上不能与节点控制的流程管理模式相配套。基于此,必须重塑执行权运行的质效指标体系。与审判管理一样,执行质效体系的科学设置直接影响着执行活动的价值取向和管理效果,因此对其的研究应当更加慎重。

  (1)质效评价规则应贯穿各个环节且与各流程阶段的特征和规律相契合。质效评价规则在执行管理工作中具有引领、导向功能,是法院内部考核以及当前上级法院管理下级法院的主要手段。小到案卷在执行庭室的流转时间,大到委托评估、拍卖和案款的分配,各个阶段都应当设计具体且操作性强的实体管理规则,充分体现出阶段性和阶段内部的实体控制性。比如,财产查控和处分阶段注重效率价值和国家强制力的威慑作用,因而该阶段就重点管理执行权运行的效率和强制措施的威慑效果;审查阶段主要审查因执行行为而产生的争议,体现的是类似审判权的裁判效力,因而该阶段就重点对“合议”制度进行管理。

  (2)质效评价体系应对案件质量设置控制标准。主观性是影响质效评价标准的重要因素,如何有效的发挥并合理的限制“人”在实体管理中的作用,需要引入案件实体管理的客观标准。比如,许多法院在执行工作中引入了ISO9001管理体系,这种做法值得推广应用。设置质量管理体系,使粗放的执行工作转向精细化管理。质量管理体系通过建立包括职能定位、全程控制、综合评价和管理成果利用等各项具体的指标来实现对执行工作重要部位、关键环节、要害岗位的“无缝隙”管理,基本满足了执行工作各方面质量管理的需要,既基本适应了流程管理,又重点从实体的角度予以规范,形成一套科学有效的案件质量控制体系。总之,构建执行实体管理质效评价体系需要遵循客观性、公正性、合规律性和可操作性,尽量用简洁明了、易于操作的管理方法实现对执行全过程的客观评价。

  2.使用公式进行量化管理的推广应用。针对实体管理主观性强,容易出现人为操控管理这一弊端,笔者认为可以有条件地在整个执行实体管理中引入量化规制。目前正在开展的创建“无执行积案先进法院”活动就很好的将指标量化管理纳入到了创建活动中。创建活动中所设计的“五率”指标,既符合执行权运行规律又能充分体现执行质效,用科学、客观、公正和操作性强的公式标准恰当量化考察了执行权运行的几项重要实体指标,成为实现执行权实体管理的典型方式。借鉴执行“五率”指标的设计思路,可以将这种客观量化的模式推广应用到执行权运行的其他领域,比如对上级法院案件督办落实情况的案件督办率、提级执行率、受托案件执结率、执行异议、复议案件的改撤率等等,都可以科学的设计相关公式来予以客观的评价和考察。这种量化管理避免了管理主体对案件质效管理的主观评价,用简洁、明确、生动的数字形式代替了晦涩、复杂、冗长的主观汇报,能基本实现对执行权运行全过程客观、准确的管理。需要格外注意的是,执行工作的量化管理加大了对计算公式的依赖,对各种指标体系公式的设计需要更加慎重和准确,需要制度设计者在反复的考察运算和综合各方面要素的基础上,设计准确合理的计算方法。此外,这种管理模式,加大了对司法统计数据的依赖性,对司法统计报表基础数据的来源和真实准确性都提出了更高的要求。


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